第一篇：用城市的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)和管理強(qiáng)鎮(zhèn)

2010年中央一號(hào)文件提出，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)規(guī)劃水平和發(fā)展質(zhì)量，當(dāng)前要把加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點(diǎn)。深化戶籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益�！�[1]我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，又好又快地推進(jìn)城鎮(zhèn)化既是我們面臨的重要任務(wù)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力之一。

在世界現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化密不可分。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然產(chǎn)物，現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。離開(kāi)了城鎮(zhèn)化，工業(yè)化的效率就會(huì)降低，而離開(kāi)了工業(yè)化，城鎮(zhèn)化就會(huì)失去產(chǎn)業(yè)依托和支撐，最后失去發(fā)展動(dòng)力，現(xiàn)代化也無(wú)從談起。城鎮(zhèn)化以能量集聚、要素集聚為特征，通過(guò)集聚人口、集聚經(jīng)濟(jì)和社會(huì)能量，從而產(chǎn)生集聚效應(yīng)和規(guī)模效益。推進(jìn)城鎮(zhèn)化可以促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，有利于改變過(guò)去“村村點(diǎn)火，處處冒煙”的資源浪費(fèi)狀況；有利于合理節(jié)約地使用土地，保護(hù)耕地，控制污染，走可持續(xù)發(fā)展的路子；有利于提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，發(fā)揮公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享效應(yīng)，使各種資源在更大的范圍、更高的層次上得到優(yōu)化配置。通過(guò)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要手段之一；通過(guò)城鎮(zhèn)化引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不僅可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)以及副業(yè)結(jié)構(gòu)，還可以發(fā)展壯大農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

繼浙江溫州市試點(diǎn)5個(gè)鎮(zhèn)級(jí)市后，山東省日前宣布將啟動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)市試點(diǎn)，計(jì)劃用3—5年時(shí)間將省內(nèi)20多個(gè)中心鎮(zhèn)培育成小城市。在我國(guó)目前的市制體制中，有直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市4級(jí)。但浙、魯兩省啟動(dòng)的鎮(zhèn)級(jí)市試點(diǎn)并不涉及行政區(qū)劃層級(jí)調(diào)整，它的核心要義是：以一個(gè)城市的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)和管理一個(gè)鎮(zhèn)。[2]

建設(shè)“鎮(zhèn)級(jí)市”，就是不對(duì)城鎮(zhèn)行政層級(jí)作大的變動(dòng)的情況下，通過(guò)擴(kuò)權(quán)改革解決強(qiáng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小功能弱的突出問(wèn)題。從這種意義上講，建設(shè)“鎮(zhèn)級(jí)市”實(shí)際上是溫州強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的深化，其實(shí)質(zhì)并不在于“鎮(zhèn)”改“市”，而在于賦予強(qiáng)鎮(zhèn)更多的自主發(fā)展權(quán)。

一、設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)市的必要性

（一）小城鎮(zhèn) 是“新型城市化”的工作重點(diǎn)

中央提出要將小城鎮(zhèn)建設(shè)或說(shuō)“新型城市化”作為下一步城市化的工作重點(diǎn)。新型城市化是相對(duì)于老的城市化來(lái)說(shuō)的。老的城市化集中于大城市的建設(shè)，而對(duì)中國(guó)城市化的進(jìn)程來(lái)說(shuō)，新型城市化還有更多的內(nèi)容，它是跟小城鎮(zhèn)建設(shè)聯(lián)系在一起的，他發(fā)展的重點(diǎn)不在大中城市，而在小城鎮(zhèn)。

我們以前所謂的城市化只能叫做“半城市化”。老城市化建設(shè)主要是集中于大城市的建設(shè)，財(cái)政投入也集中于大城市。最關(guān)鍵的是，老的城市化，是建立在城鄉(xiāng)二元化分割的體制基礎(chǔ)上，是不完全的城市化。

　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化進(jìn)程，是一個(gè)自然吸收農(nóng)業(yè)人口的過(guò)程。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移也是一個(gè)趨勢(shì)，但現(xiàn)在我們的狀況是什么呢？大城市通過(guò)發(fā)展和擴(kuò)張，涌入大量的外來(lái)人員，包括外來(lái)務(wù)工者。一些農(nóng)民工作為城市建設(shè)者，在城市里工作，等打完工了，絕大部分人仍然會(huì)回到農(nóng)村。在城市里，他們沒(méi)有基本的社會(huì)保障，住房等問(wèn)題更沒(méi)法得到解決。他們像候鳥(niǎo)一樣遷徙，為城市建設(shè)做著貢獻(xiàn)，工作結(jié)束之后還是要回到農(nóng)村生活。生產(chǎn)與生活相分離。

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是近10年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了很大變化，一大批建制鎮(zhèn)擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，人口聚居規(guī)模也很大。有的鎮(zhèn)的人口達(dá)10萬(wàn)之多，而幾萬(wàn)人口的建制鎮(zhèn)更比比皆是。有的鎮(zhèn)還設(shè)立了街道辦事處，鎮(zhèn)政府所在地就如同一個(gè)城市。我國(guó)著名的“天下第一村”，江蘇無(wú)錫的華西村，儼然是一座現(xiàn)代化的小城市，其農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重連1%都不到。這些地方完全是真正的城市，怎么也不能當(dāng)農(nóng)村看待。[3]

（二）傳統(tǒng)行政區(qū)劃體制對(duì)非縣城中心鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展的制約

現(xiàn)行的政府管理體制對(duì)非縣城的其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展是相當(dāng)不利的。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣存在責(zé)、權(quán)、利的不平衡狀況，使得一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)財(cái)稅收入絕大部分上繳縣級(jí)財(cái)政，能夠自我支配用于自身發(fā)展的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，從而影響其發(fā)展速度。而縣城則可以借助于“縣政府”的行政資源和行政力量，以很大的份額來(lái)占用全縣的公共財(cái)政，從而得到大力發(fā)展，形成所謂“縣城刮鄉(xiāng)鎮(zhèn)”現(xiàn)象。近年來(lái)江蘇吳江市松陵鎮(zhèn)城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，城鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力正逐步追趕并接近經(jīng)濟(jì)中心盛澤鎮(zhèn)，也正得益于其行政中心的地位。這對(duì)盛澤等其他非縣城的中心鎮(zhèn)是不公平的，必然會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)烈的反彈，甚至還由此還可能產(chǎn)生離心傾向。吳江縱然已于1992年整縣改設(shè)為吳江市，也沒(méi)法滿足盛澤等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)對(duì)自己獨(dú)立市制的渴求。[4]

（三）經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的崛起要求向城市型管理體制轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的崛起，使得其成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)要素和資源的聚集地，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)其進(jìn)一步發(fā)展的要求。主要有兩個(gè)方面的表現(xiàn)：一是城市規(guī)劃與建設(shè)管理職能不完善，權(quán)責(zé)不對(duì)等。權(quán)力小，責(zé)任大、能力弱是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的矛盾。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有自己獨(dú)立的鎮(zhèn)區(qū)的城市規(guī)劃?rùn)?quán)和房產(chǎn)等事務(wù)的管理權(quán)，無(wú)法組織象樣的規(guī)劃工作，從而使得鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃尤其是老城區(qū)的改造缺乏強(qiáng)有力的規(guī)劃保證，導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)質(zhì)量不高，城市景觀有些混亂。這樣的情況在吳江的各鎮(zhèn)都有表現(xiàn)，即使是該市的經(jīng)濟(jì)中心盛澤鎮(zhèn)也是如此。

二是鎮(zhèn)對(duì)于日益龐雜的城市型社會(huì)管理事務(wù)力不從心。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的高速發(fā)展，必然導(dǎo)致社會(huì)管理事務(wù)的非農(nóng)化，并隨著其高速發(fā)展而急速加快，而鎮(zhèn)的“適農(nóng)性”體制及其管理模式越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)這種城市性社會(huì)管理事務(wù)的發(fā)展，也必然要求革新體制，創(chuàng)新一種新的城市管理體制來(lái)滿足這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的發(fā)展要求。 目前鎮(zhèn)建制。不利于各鎮(zhèn)城市化的進(jìn)一步發(fā)展，不利于實(shí)行高效的行政管理，不利于經(jīng)濟(jì)的升級(jí)，從而嚴(yán)重影響了其綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升，最終會(huì)影響整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。時(shí)代呼喚實(shí)行一種新的城市型的管理體制，并在行政區(qū)劃上體現(xiàn)出來(lái)。

(四)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化的必經(jīng)之路

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的趨勢(shì)看，我國(guó)大部分農(nóng)民將走向城市，村一級(jí)居民點(diǎn)大部分將逐步衰落，真正的鄉(xiāng)村將只生活一些專業(yè)農(nóng)戶。人口減少以后，村莊的公共事務(wù)也將減少，公共服務(wù)中心將集中在大的居民點(diǎn)，將這些大的居民點(diǎn)改為市建制，農(nóng)民自然也成了市民，只是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域工作的市民。這些農(nóng)民將直接享受當(dāng)?shù)氐某鞘蟹��?wù)，城鄉(xiāng)差別在機(jī)制上講不復(fù)存在。所以，設(shè)立的鎮(zhèn)級(jí)市的改革，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化的必經(jīng)之路。

從國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的角度看，將一大批建制鎮(zhèn)改為“縣轄市”或者“鎮(zhèn)級(jí)市”，也十分必要。在“社會(huì)主義新農(nóng)村”建設(shè)中，國(guó)家投到農(nóng)村的錢，有的部分實(shí)際上沒(méi)有投向真正的農(nóng)村，因?yàn)楸划?dāng)做農(nóng)村的地方已不再是農(nóng)村。有的資金說(shuō)起來(lái)是幫助農(nóng)民，但受惠的也不一定是真正的農(nóng)民，因?yàn)樗麄冏≡谛屡d城市里，又不從事農(nóng)業(yè)。為了更好地支持農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村、幫助農(nóng)民，十分有必要嚴(yán)格地區(qū)分城市和鄉(xiāng)村以及市民和農(nóng)民。將一大批建制鎮(zhèn)改做鎮(zhèn)級(jí)市，是這項(xiàng)工作的第一步，也是很關(guān)鍵的一步。

二、推行縣轄市的實(shí)施途徑

（一）制定縣轄市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

由于縣轄市設(shè)置是一項(xiàng)政治及行政行為，需要法規(guī)政策作保證。在縣轄市探索與試行階段，可以采取試行辦法形式出臺(tái)政策，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，然后形成縣轄市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)要有比較完善的指標(biāo)體系，包括人口、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)保障等方面的指標(biāo)，對(duì)地質(zhì)地貌、特殊地區(qū)、特殊情況等，都要給予明確規(guī)定，以此作為設(shè)立縣轄市的基本依據(jù)。設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是堅(jiān)持積極發(fā)展小城市的思路，適當(dāng)放寬設(shè)市條件。二是設(shè)市主要限于縣城及經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的中心鎮(zhèn)，市域范圍不能過(guò)大。三是各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，不能只是簡(jiǎn)單的“鎮(zhèn)更名為市”。四是對(duì)于地方特色突出、區(qū)位條件優(yōu)越等其他特殊情況，可適當(dāng)放寬設(shè)市條件。五是體現(xiàn)分類指導(dǎo)的思想，兼顧地區(qū)平衡。

（二）開(kāi)展縣轄市設(shè)置試點(diǎn)

可以在東、中、西不同省區(qū)選擇少數(shù)縣進(jìn)行縣轄市設(shè)置試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，用于指導(dǎo)后續(xù)設(shè)市工作。新設(shè)市既要考慮綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，更要考慮在一定區(qū)域環(huán)境中的輻射帶動(dòng)作用，突出地方特色。將設(shè)市工作與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，與工業(yè)園區(qū)及支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，與商貿(mào)物流業(yè)發(fā)展相結(jié)合，努力將縣轄市打造成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體和全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭。同時(shí)，大膽創(chuàng)新縣轄市體制機(jī)制，探索市政府在主管城市規(guī)劃、維護(hù)社會(huì)秩序、提供公共服務(wù)方面的職能。縣轄市應(yīng)該直接管理社區(qū)自治組織，以此增強(qiáng)城市發(fā)展的活力和動(dòng)力。將試點(diǎn)作為制定設(shè)市政策、推進(jìn)縣轄市發(fā)展的重要依據(jù)。

（三）編制縣轄市設(shè)置規(guī)劃

首先，明確設(shè)市規(guī)劃的指導(dǎo)思想。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，適應(yīng)城市化發(fā)展要求，按照國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交通布局、地理環(huán)境狀況來(lái)確定市的發(fā)展方向、發(fā)展重點(diǎn)和最終目標(biāo)。其次，明確設(shè)市規(guī)劃的基本原則。堅(jiān)持城市發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)；堅(jiān)持因地制宜，合理布局；堅(jiān)持與大中城市發(fā)展相適應(yīng)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村發(fā)展相協(xié)調(diào)；堅(jiān)持正確處理城市與區(qū)域的關(guān)系。第三，做好規(guī)劃編制工作。認(rèn)真搞好規(guī)劃分析評(píng)價(jià)，包括背景分析、設(shè)市情況分析、有關(guān)因素與條件評(píng)價(jià)，做好設(shè)市預(yù)測(cè)與規(guī)劃各專項(xiàng)工作。最后，編制完整的設(shè)市規(guī)劃，全面闡述未來(lái)各個(gè)發(fā)展階段有關(guān)要素預(yù)測(cè)，以及分期分區(qū)設(shè)市布局的具體規(guī)劃方案。

（四）推動(dòng)縣轄市設(shè)置走上制度化軌道

根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、相關(guān)政策以及設(shè)市規(guī)劃，有序推進(jìn)縣轄市設(shè)置工作。近期，重點(diǎn)將綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有較強(qiáng)影響和帶動(dòng)力的少數(shù)縣城及重點(diǎn)鎮(zhèn)改設(shè)市，培植具有示范作用的現(xiàn)代化新興城市。中期即十二五末期，開(kāi)始加快縣轄市發(fā)展步伐，不斷增加我國(guó)城市總數(shù)，以此推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升城市化整體水平。遠(yuǎn)期，城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，縣轄市設(shè)置形成常態(tài)，成為推動(dòng)城市化持續(xù)健康發(fā)展的重要手段。當(dāng)我國(guó)城市化處于穩(wěn)定階段即城市化率達(dá)到75%左右時(shí)，大多數(shù)縣城都成為市，全國(guó)共有1000多個(gè)市，與我國(guó)基本國(guó)情及現(xiàn)代化水平相適應(yīng)。[5]

（五）完善縣轄市設(shè)置配套措施

設(shè)立縣轄市，需要采取政策的、體制機(jī)制的、人才物的支持與配合。關(guān)鍵要實(shí)施好有進(jìn)有退的資源戰(zhàn)略，一方面推進(jìn)農(nóng)村人口和生產(chǎn)要素向城市聚集，實(shí)現(xiàn)集約、高效發(fā)展；另一方面，建立科學(xué)的退出機(jī)制，完善社會(huì)保障制度，解除進(jìn)城農(nóng)民后顧之憂，使其徹底退出農(nóng)村生活及生產(chǎn)用地。對(duì)于農(nóng)民退出的土地，要實(shí)行還耕、還林、還草、還湖，保證地方耕地面積不減反增，保護(hù)生態(tài)環(huán)境越來(lái)越好。同時(shí)，各部門行業(yè)規(guī)劃應(yīng)兼顧縣轄市發(fā)展需要，在可能情況下適當(dāng)采取傾斜政策予以支持。嚴(yán)格設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以此作為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力�？茖W(xué)界定縣轄市職責(zé)，合理確定機(jī)構(gòu)編制，不斷提升公共管理與服務(wù)水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧。

三、“鎮(zhèn)級(jí)市”改革的主要內(nèi)容

這個(gè)“市”不是行政區(qū)劃概念的“市”，而是“小城市”的“市”。建 “鎮(zhèn)級(jí)市”不是將原建制鎮(zhèn)的行政級(jí)別升格為縣級(jí)建制市，不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)增擴(kuò)、放權(quán)擴(kuò)權(quán)，更不是干部人人提拔，而是以現(xiàn)代小城市的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)劃、建設(shè)、管理強(qiáng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)的城市規(guī)模、設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)能力要達(dá)到城市化水準(zhǔn)，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育設(shè)施等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)也要接近城市化標(biāo)準(zhǔn)。

 “鎮(zhèn)級(jí)市”的改革內(nèi)容主要是：落實(shí)“四大權(quán)限”、打造“四個(gè)平臺(tái)”。

落實(shí)“四大權(quán)限”，即擴(kuò)大土地使用權(quán)、財(cái)政支配權(quán)、行政審批權(quán)和事務(wù)管理權(quán)。擴(kuò)大土地使用權(quán)：根據(jù)各個(gè)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)際需要，適當(dāng)增加強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，每年安排不少于所在縣總量三分之一的用地指標(biāo)，單獨(dú)切塊、直接下達(dá)給強(qiáng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排。

擴(kuò)大財(cái)政支配權(quán)：縣與鎮(zhèn)財(cái)政分配采取確定基數(shù)、超收分成、一定三年的辦法；強(qiáng)鎮(zhèn)的土地出讓收入除上交有關(guān)稅費(fèi)外，提高鎮(zhèn)財(cái)政的分成比例，80%—100%留給鎮(zhèn)；縣屬部門駐強(qiáng)鎮(zhèn)的下屬單位在鎮(zhèn)內(nèi)的各種收費(fèi)，除縣以上部門代收和特別規(guī)定外，都統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財(cái)政專戶管理；比如，溫州市平陽(yáng)縣政府舍得把“肉”割光，土地出讓金百分之百留給鎮(zhèn)里。這是溫州市唯一做得最徹底的縣�？h長(zhǎng)王中毅算了一筆賬：這樣一“割”，“十二五”的5年中，縣財(cái)政減少收入50億元。

“但我們還算了另一筆大賬：鰲江經(jīng)濟(jì)占居平陽(yáng)‘半壁江山’，鰲江興平陽(yáng)興，鰲江衰平陽(yáng)衰。支持鰲江能帶動(dòng)周邊乃至整個(gè)平陽(yáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再則，要把錢發(fā)揮出乘數(shù)效應(yīng)來(lái)，同樣的資源和要素投給鰲江與投給其他鎮(zhèn)不是一個(gè)級(jí)別，而是放大好幾倍。” [6]

擴(kuò)大行政審批權(quán)：健全縣職能部門在強(qiáng)鎮(zhèn)的派駐機(jī)構(gòu)，根據(jù)強(qiáng)鎮(zhèn)實(shí)際需要，增設(shè)縣職能部門分局等機(jī)構(gòu)；縣職能部門對(duì)派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分授權(quán)，采取分局審批、縣局備案的方式，進(jìn)一步擴(kuò)大派駐機(jī)構(gòu)獨(dú)立管理審批權(quán)。

擴(kuò)大事務(wù)管理權(quán)：按照“重心下移、屬地管理”的原則，強(qiáng)化強(qiáng)鎮(zhèn)政府和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理職能；高配強(qiáng)鎮(zhèn)黨政一把手，市級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)書記任所在縣（市）委常委，鎮(zhèn)長(zhǎng)明確為副縣長(zhǎng)級(jí)；強(qiáng)鎮(zhèn)可根據(jù)需要設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和調(diào)配鎮(zhèn)管行政事業(yè)干部。

打造“四個(gè)平臺(tái)”，即建立城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法大隊(duì)：受委托統(tǒng)一負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)市容市貌、園林綠化、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、市政工程和公用事業(yè)等方面的監(jiān)督管理和行政執(zhí)法工作；建立強(qiáng)鎮(zhèn)行政審批服務(wù)中心：經(jīng)授權(quán)承擔(dān)縣級(jí)部門職權(quán)范圍內(nèi)的審批服務(wù)、證照辦理、信息咨詢、非涉密文件查詢，以及鎮(zhèn)政府職權(quán)范圍內(nèi)的手續(xù)辦理，縣主管部門“見(jiàn)章蓋章”，積極履行上報(bào)手續(xù)，切實(shí)提高辦事效率；建立強(qiáng)鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備中心：主要負(fù)責(zé)國(guó)有土地使用權(quán)收購(gòu)儲(chǔ)備以及預(yù)出讓前期工作，以更好開(kāi)發(fā)整理和有效配置土地資源；建立強(qiáng)鎮(zhèn)公共資源交易中心：負(fù)責(zé)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)工程招投標(biāo)、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地出讓、農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、國(guó)有和集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等相關(guān)工作。

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是否成功，將影響到未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化的基本格局，也直接影響到我們的城市化和工業(yè)化能不能很好地結(jié)合到一起，以及城鄉(xiāng)一體化這個(gè)大戰(zhàn)略。

 第二篇：完善收入分配制度

中共十七屆五中全會(huì)提出，要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、建立健全基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)就業(yè)和構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，合理調(diào)整收入分配關(guān)系，努力提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重、勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。[1] 黨的十七大以來(lái), 收入分配制度改革的重點(diǎn)主要在涉及廣大人民群眾生存和發(fā)展的民生領(lǐng)域,一方面,大力增加城鄉(xiāng)居民收入、尤其是增加困難群體和低收入群體的收入；與此同時(shí),也積極采取各種措施減輕廣大人民群眾在民生方面的支出,以讓廣大人民群眾在基本生存需要得到滿足的基礎(chǔ)上,獲得進(jìn)一步的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力。為此,黨和政府采取了一系列改善民生、發(fā)展民生的重大舉措:在城鄉(xiāng)建立最低生活保障制度,以逐步提高社會(huì)保障水平、逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)、逐步提高低收入者的收入,讓改革發(fā)展成果惠及廣大困難群體和弱勢(shì)群體；建立和完善企業(yè)職工工資增長(zhǎng)機(jī)制和支付保障機(jī)制,逐步在機(jī)關(guān)和事業(yè)單位推行績(jī)效工資制度,穩(wěn)步提高人民群眾的收入水平；建立覆蓋城鄉(xiāng)和全體人民的全民基本醫(yī)療保障制度,使人人享有基本的醫(yī)療服務(wù)；進(jìn)一步加大對(duì)教育的財(cái)政投入,扶持貧困地區(qū)和民族地區(qū)教育等,進(jìn)一步促進(jìn)教育公平和減輕群眾在教育方面的負(fù)擔(dān)；加強(qiáng)對(duì)土地的管理,增加普通商品房供給和加強(qiáng)廉租房、公共租賃房等保障性住房建設(shè),進(jìn)一步抑制和調(diào)控房?jī)r(jià)；積極實(shí)施增加就業(yè)崗位、加強(qiáng)勞動(dòng)者的技能培訓(xùn)、協(xié)調(diào)勞資關(guān)系和以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)等一系列發(fā)展戰(zhàn)略。由此可以看出,十七大以來(lái),以民生為重點(diǎn)推進(jìn)收入分配制度改革的目的就是；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,更加注重社會(huì)建設(shè),著力保障和改善民生,推進(jìn)社會(huì)體制改革,擴(kuò)大公共服務(wù),完善社會(huì)管理,促進(jìn)社會(huì)公平正義,努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居,推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。為此，要進(jìn)一步改革完善收入分配制度。

一、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)收入分配相對(duì)公平

收入分配首先需要內(nèi)在的市場(chǎng)機(jī)制。通過(guò)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，尤其是發(fā)展要素市場(chǎng)，整頓市場(chǎng)秩序，力爭(zhēng)在初次分配環(huán)節(jié)就盡可能地實(shí)現(xiàn)相對(duì)的公平。為此，必須整合市場(chǎng)要素，力爭(zhēng)要素價(jià)格市場(chǎng)化，尤其是要充分完善統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，形成勞動(dòng)力價(jià)格均衡；通過(guò)立法改變勞動(dòng)要素在與資本、技術(shù)和管理等要素博弈中的弱勢(shì)地位，建立勞動(dòng)者工資合理增長(zhǎng)機(jī)制；通過(guò)建立健全最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，推行勞資合作制度、集體談判制度和集體合同制度等，采取雇員、工會(huì)、雇主和政府四方協(xié)商的方式，適時(shí)調(diào)整提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益；通過(guò)有效發(fā)揮普通職工工資正常增長(zhǎng)機(jī)制作用，推動(dòng)普通職工 工資隨企業(yè)高中層人員工資增長(zhǎng)、企業(yè)效益提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步相應(yīng)較快提高他們的工資水平，共享企業(yè)發(fā)展成果。同時(shí)要通過(guò)完善市場(chǎng)體制，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法力度，提高執(zhí)法效率，嚴(yán)厲打擊通過(guò)制造銷售假冒偽劣產(chǎn)品、走私販私、坑蒙拐騙等非法手段牟取暴利的行為；通過(guò)加快政治體制改革，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，全面調(diào)整各級(jí)政府的職責(zé)和權(quán)限范圍，強(qiáng)化對(duì)政府行為的制約和監(jiān)督，擴(kuò)大權(quán)力的透明度，推進(jìn)決策民主化和公開(kāi)化，從程序上建立起防范權(quán)錢交易的機(jī)制；通過(guò)強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，增強(qiáng)公務(wù)人員辦事過(guò)程的公開(kāi)性、透明性和程序性，完善權(quán)力的制約機(jī)制，進(jìn)行市場(chǎng)化操作，減少政府官員尋租的機(jī)會(huì)，逐步取消各種行政審批權(quán)，減少審批項(xiàng)目，不斷減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，降低因“尋租”和“共謀”等濫用權(quán)力而獲得不當(dāng)收入。

二、完善稅制，縮小社會(huì)收入分配差距

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，稅收對(duì)個(gè)人收入分配的調(diào)節(jié)可以通過(guò)多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行。由于個(gè)人收入分配在社會(huì)經(jīng)濟(jì)分配的全過(guò)程中表現(xiàn)為個(gè)人收入的實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)、使用環(huán)節(jié)、財(cái)富積累環(huán)節(jié)及轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，通過(guò)在個(gè)人收入分配的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置相應(yīng)的稅種可以形成一個(gè)完整的收入分配稅收調(diào)控體系。

在個(gè)人收入的實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)，通過(guò)征收個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)個(gè)人可支配收入，通過(guò)征收社會(huì)保險(xiǎn)稅補(bǔ)充低收入者的收入。個(gè)人收入的實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)是稅收調(diào)節(jié)收入分配的最重要環(huán)節(jié)，其中個(gè)人所得稅是稅率調(diào)節(jié)收入分配的最重要、最直接的手段。一方面，通過(guò)累進(jìn)稅率的設(shè)計(jì)可以調(diào)節(jié)高收入者的收入；另一方面可以通過(guò)合理的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)給予低收入階層稅收優(yōu)惠。開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅則可使低收入者的基本生活得到制度保證和法律保征。社會(huì)保險(xiǎn)稅是社會(huì)保障的主要資金來(lái)源， 可以為政府籌集到必要的社會(huì)保障資金，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式直接增加低收入者的收入。

在個(gè)人收入的使用環(huán)節(jié)，通過(guò)對(duì)特定的消費(fèi)品和消費(fèi)行為征收消費(fèi)稅，起到補(bǔ)充調(diào)節(jié)的作用。由于分配與消費(fèi)是密切相聯(lián)的，消費(fèi)不公是分配不公的最終表現(xiàn)形式。但用稅收有選擇地調(diào)節(jié)其中的高消費(fèi)，不僅可以在流通領(lǐng)域調(diào)節(jié)高收入階層的支付能力，進(jìn)而間接影響個(gè)人收入分配，還可以引導(dǎo)高收入者把高收入轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性投資，從而有助于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和市場(chǎng)效率的提高。

在個(gè)人財(cái)富的積聚環(huán)節(jié)，征收一般財(cái)產(chǎn)稅，在征收財(cái)產(chǎn)稅的情況下，財(cái)產(chǎn)是衡量個(gè)人納稅能力的重要尺度，擁有財(cái)產(chǎn)的多少就表示了納稅能力的大小。因?yàn)橛胸?cái)產(chǎn)者納稅，無(wú)財(cái)產(chǎn)者不需要納稅，擁有較多財(cái)產(chǎn)的人多納稅，擁有較少財(cái)產(chǎn)的人少納稅。因此，通過(guò)財(cái)產(chǎn)稅率的變動(dòng)和相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值的調(diào)整就可以避免社會(huì)財(cái)富過(guò)多地集中在少數(shù)人手中， 縮小社會(huì)收入分配差距。

三、消除行政性行業(yè)壟斷，控制壟斷行業(yè)收入

有調(diào)查顯示，一些壟斷行業(yè)企業(yè)員工的灰色收入，是工資單上的好幾倍。這么多錢從哪兒來(lái)？有相當(dāng)一部分是來(lái)自上下游企業(yè)的“利益輸送”。

一些壟斷行業(yè)企業(yè)利用自己的壟斷地位，任意將工程項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給指定企業(yè)。而這些企業(yè)既有當(dāng)年國(guó)企改革主輔分離時(shí)剝離出去的“兒子”、“孫子”企業(yè)；也有壟斷企業(yè)職工集資投資的企業(yè)，或者干脆由壟斷企業(yè)自己“一套人馬，兩塊牌子”，可謂壟斷企業(yè)的“雙胞胎”。它們與壟斷企業(yè)明脫暗不脫，有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。每當(dāng)壟斷企業(yè)進(jìn)行招投標(biāo)，這些“血親”們總會(huì)獲得優(yōu)先的機(jī)會(huì)，從壟斷利潤(rùn)中分得一杯羹。當(dāng)然，他們也會(huì)以各種名目、途徑慷慨地回饋壟斷企業(yè)的厚愛(ài)。比如為壟斷企業(yè)報(bào)銷各種賬外的票據(jù)，讓壟斷企業(yè)員工直接享受企業(yè)的分紅……總之“肉爛在鍋里”，大家分而享之。所以，盡管壟斷企業(yè)員工的收入表面上連連下調(diào)，暗地里卻仍然肥美。

在一些壟斷行業(yè)，如此“血親”相連、利益共享的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。這已經(jīng)嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的法則、降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，滋生腐敗，最終侵害消費(fèi)者利益和全社會(huì)公共利益。

壟斷行業(yè)的“親緣”脈絡(luò)，實(shí)際上是一條損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、見(jiàn)不得陽(yáng)光的利益鏈！必須下大力氣查清并割斷壟斷行業(yè)的“血親”。

只有市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，才能從根本上消除壟斷行業(yè)包辦國(guó)家投資，從而有機(jī)會(huì)牟取不正當(dāng)利潤(rùn)的弊端。除涉及國(guó)家安全等核心利益的行業(yè)，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)行。通過(guò)培育更多的市場(chǎng)主體，實(shí)行充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，遏制壟斷企業(yè)的權(quán)力擴(kuò)張。

此外，壟斷行業(yè)利用壟斷優(yōu)勢(shì)，對(duì)很多項(xiàng)目、產(chǎn)品的定價(jià)實(shí)行“一言堂”，在這種情況下，如果招投標(biāo)的市場(chǎng)機(jī)制流于形式，不能發(fā)揮應(yīng)有作用，壟斷企業(yè)的“血親”們必然會(huì)近水樓臺(tái)先得月。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行更為嚴(yán)格的、置于有效監(jiān)督之下的招投標(biāo)制度，創(chuàng)造更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境�！　�

還有，審計(jì)部門審計(jì)壟斷行業(yè)的收入，不能只看“工資單”�！耙粋�(gè)企業(yè)，多個(gè)賬本”早已是公開(kāi)的秘密。有的工資單，就是專門做給審計(jì)部門看的。審計(jì)部門可以通過(guò)核查壟斷企業(yè)的賬外收入，順藤摸瓜，理清壟斷企業(yè)的“家族血親”脈絡(luò)，對(duì)壟斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全面的審查�？纯磯艛嗥髽I(yè)所謂的“舉賢不避親”，是否保證了相關(guān)工程、項(xiàng)目的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)？為了“血親”的利益，壟斷企業(yè)的相關(guān)工程預(yù)算是否摻雜太多水分？近年來(lái)，國(guó)家審計(jì)部門已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)駐一些壟斷企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，希望監(jiān)管部門的鐵腕，能扯斷壟斷行業(yè)的“血親”鏈條！

查查壟斷行業(yè)的“血親”

四、完善基本公共服務(wù)均等化和社會(huì)保障制度

（一）公共服務(wù)均等化需要轉(zhuǎn)移支付制度。公共服務(wù)均等化，是政府為各地居民提供基本的、在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終提供大致相等的公共服務(wù)和物品，任何人享受公共服務(wù)的權(quán)利不因客觀因素差異而被剝奪。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性決定了市場(chǎng)在提供公共服務(wù)上出現(xiàn)失靈，必然要求政府介入，如教育服務(wù)、社會(huì)安全服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生保健等公共服務(wù)。與個(gè)人福利密切相關(guān)的公共服務(wù)的提供責(zé)任應(yīng)授予地方政府。然而，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平迥異，自然條件、生產(chǎn)要素、公共服務(wù)提供成本等差異，必然導(dǎo)致地區(qū)之間財(cái)政能力和公共服務(wù)水平存在差異，如果放任各地發(fā)展，會(huì)產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，加劇地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，這不僅會(huì)降低經(jīng)濟(jì)效率，而且也損害社會(huì)公平。轉(zhuǎn)移支付制度是政府之間調(diào)節(jié)財(cái)力的重要手段，在均衡各地財(cái)力，進(jìn)而提供相對(duì)均等的公共服務(wù)方面有著不可替代的作用。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化提供條件。轉(zhuǎn)移支付制度是分級(jí)預(yù)算體制的重要組成部分，是均衡各級(jí)預(yù)算主體之間收支規(guī)模不對(duì)稱的預(yù)算調(diào)節(jié)制度，是調(diào)控政府之間財(cái)政能力和財(cái)政行為的一種重要手段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，轉(zhuǎn)移支付的作用，一是彌補(bǔ)縱向財(cái)力缺口，以使下級(jí)政府履行職責(zé)，是實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的重要保障；二是彌補(bǔ)橫向財(cái)政缺口，減少富裕和貧困地區(qū)之間的財(cái)政差異，是實(shí)現(xiàn)各地均衡發(fā)展的重要措施；三是可實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)外部效應(yīng)的內(nèi)在化，提高公共服務(wù)的提供效率，因?yàn)檎�府之間轉(zhuǎn)移支付可以從全局來(lái)統(tǒng)籌提供公共服務(wù)，不至于因外部效應(yīng)的存在使地方政府出現(xiàn)扯皮或者缺位�？删�衡地區(qū)之間財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付制度，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要手段和制度設(shè)計(jì)，不僅可以調(diào)劑地區(qū)之間財(cái)力水平差異以促進(jìn)公平，還可以提高地方政府提供公共服務(wù)的能力以保證效率，避免因?yàn)榈貐^(qū)之間在公共服務(wù)供給能力方面的差異，出現(xiàn)人口流動(dòng)等問(wèn)題。[6]

加快社會(huì)保障體系建設(shè),提高社會(huì)保障水平隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)化,社會(huì)保障體系已經(jīng)成為與老百姓生活密切相關(guān)的大事。養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障等,不僅是我們明天的重要保障,同時(shí)也影響著我們今天的生活質(zhì)量。溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中,多次提到了社會(huì)保障體系的問(wèn)題。因此,進(jìn)一步提高企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)撫對(duì)象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)居民最低生活保障補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)救助水平和農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)；逐步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍的具體措施,逐步完善符合機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、靈活就業(yè)人員、進(jìn)城務(wù)工人員等社會(huì)群體就業(yè)和收入特點(diǎn)的分配制度；加強(qiáng)社會(huì)保障建設(shè),努力減輕低收入群體在教育、住房、醫(yī)療等方面的支出負(fù)擔(dān),加大對(duì)低收入群體的扶持力度；通過(guò)轉(zhuǎn)移性支出,如社會(huì)保障支出、救濟(jì)金、補(bǔ)貼等,使每個(gè)社會(huì)成員獲得起碼的生活水平和福利水平。

五、解決我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入分配差距

（一）取消戶籍制限制促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合。城市化和非農(nóng)化同時(shí)并舉。在城市化的進(jìn)程中,打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度,允許和 鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民在城鎮(zhèn)謀業(yè)定居,享有與城市居民相同的待遇,賦予農(nóng)民參與市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì),讓自主遷徙、自主擇業(yè)、公平競(jìng)爭(zhēng)成為農(nóng)民的基本權(quán)利,以促進(jìn)農(nóng)民的收入增加。政府要做的是消除不利于城市化發(fā)展的體制和政策障礙,引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序地流動(dòng)。沒(méi)有農(nóng)村的城市化,中國(guó)當(dāng)前存在的城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì),就不可能得到有效地遏制。

（二）加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合�？s小城鄉(xiāng)收入差距要求我們必須妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。城市化的發(fā)展就是要徹底打破當(dāng)前城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割的格局,以增加農(nóng)民的收入為根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿,在城市化的產(chǎn)業(yè)布局中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌,以城市繁榮帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展,構(gòu)建城市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)包括農(nóng)村中的第二、第三產(chǎn)業(yè)改造的有效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng),以工促農(nóng),城鄉(xiāng)互動(dòng),協(xié)調(diào)發(fā)展。這也符合黨的十六屆三中全會(huì)提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路,既要使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資

源優(yōu)化配置,又要使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)換,不僅要調(diào)整政策導(dǎo)向,而且要調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略,建立城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

（三）完善農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)。完善農(nóng)村土地制度,發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì),首要前提就是要賦予農(nóng)民長(zhǎng)期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),關(guān)鍵是加大農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)力度。從目前農(nóng)村實(shí)際來(lái)看,土地流轉(zhuǎn)機(jī)制沒(méi)有真正建立起來(lái)。當(dāng)農(nóng)民外出經(jīng)商、務(wù)工或者遷移需要轉(zhuǎn)讓土地時(shí),談判對(duì)象不是平等主體的農(nóng)民,而是村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表。我國(guó)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得不到保障的根本原因就是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全。

（四）不斷完善對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)政策體系。政府制定支農(nóng)政策的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)該是:協(xié)調(diào)工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系,提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力和綜合競(jìng)爭(zhēng)能力,促進(jìn)農(nóng)民增收,在工業(yè)化進(jìn)程中推進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。通過(guò)工業(yè)的自身發(fā)展為農(nóng)業(yè)直接提供優(yōu)質(zhì)、低價(jià)的工業(yè)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料,同時(shí)增加對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求。通過(guò)工業(yè)的結(jié)構(gòu)、布局調(diào)整和規(guī)模的擴(kuò)張?jiān)鰪?qiáng)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力,同時(shí)培養(yǎng)和扶持農(nóng)村自我消化和發(fā)展能力。政府一方面要不斷完善對(duì)農(nóng)業(yè)的價(jià)格保護(hù)和補(bǔ)貼政策；另一方面,更要大力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、增強(qiáng)農(nóng)民科技文化素質(zhì)、提高農(nóng)業(yè)資源利用率,大幅度增加科技和農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入。

1、建立和完善對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼制度。(1)提高財(cái)政支出的使用效益對(duì)于增加農(nóng)民收入至關(guān)重要。增加用于“三農(nóng)”的支出要符合公共財(cái)政和WTO的要求。對(duì)農(nóng)業(yè)主要是用于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開(kāi)展農(nóng)業(yè)科技以及流通、信息服務(wù)等方面,幫助農(nóng)民減少市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn),減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,通過(guò)“以工代賑”直接轉(zhuǎn)化農(nóng)民收入。對(duì)農(nóng)村主要是增加小城鎮(zhèn)建設(shè)、九年義務(wù)制教育、農(nóng)村衛(wèi)生和農(nóng)村生態(tài)保護(hù)等支出。對(duì)農(nóng)民主要是增加扶貧、技術(shù)培訓(xùn)等支出。(2)完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度,把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由價(jià)格支持轉(zhuǎn)向直接補(bǔ)貼。通過(guò)對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼,建立糧食直補(bǔ)制度,壓縮糧食流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼數(shù)額,將糧食保護(hù)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)差額直接補(bǔ)貼給農(nóng)民,使種糧農(nóng)民增加收入。

2、加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展投入。(1)提高財(cái)政支農(nóng)的比重。1978年支農(nóng)支出占財(cái)政收入的比重最高,為13131% ,到2007年我國(guó)財(cái)政收入51 321178萬(wàn)億元,支農(nóng)財(cái)政支出3404萬(wàn)億元計(jì)算,比重為6163%。如果按1978 年的13131%支出,支出額應(yīng)該為6830193萬(wàn)億元,相當(dāng)于當(dāng)年實(shí)際支出的2 倍。(2)按一定比例直接向第二、第三產(chǎn)業(yè)提取農(nóng)業(yè)發(fā)展基金,向社會(huì)征收農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)稅等,用于加快農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),調(diào)整國(guó)民收入分配格局。(3)中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度。[7]